О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении

О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении

Прокуратурой округа обобщена практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении за 1 полугодие 2007 года.

Обобщение показало, что нарушений Конституции РФ и федеральных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления за указанный период не допускалось.

Вместе с тем последние сами являлись «инициаторами» нормативных правовых актов, решений и действий, нарушающих федеральное законодательство.

Ежегодно выявляемые нарушения в этих органах требований законов имеют неуклонную тенденцию к росту.

Прокурорскими проверками за 1 полугодие 2007г. в представительных органах местного самоуправления выявлено более 480 нарушений законов против 75 за аналогичный период 2006 года, а в исполнительных органах – соответственно 796 против 415.

В целях устранения нарушений законодательства опротестован 121 незаконный правовой акт (в 1 полугодии 2006г. – 85), внесено 96 представлений (в 1 полу-годии 2006 г. -104), по представлениям и постановлениям прокуроров привлечено к дис-циплинарной ответственности и наказано в административном порядке 53 должностных лица (в 1 полугодии 2006г. – 52).

В силу различных обстоятельств (новизна регулируемых отношений и постоянное изменение законодательства; отсутствие качественных методических разработок о процессе уставного нормотворчества и уставах муниципальных образований; низкий профессиональный уровень участников правотворческого процесса и т.д.) актуальным оставался и остается надзор за соответствием уставов муниципальных образований действующему законодательству.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в округе, помимо 9 муниципальных районов, образовано 44 сельских (городских) поселения. В 2007 году решение вопросов местного значения, установленных частью 1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, во вновь образованных поселениях согласно Закону ЧАО от 20.10.2006г. «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений Чукотского автономного округа в 2007 году», осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых входят указанные поселения.

Данный закон принят на основании частей 1.1.,1.2,1.3 ст.83 вышеназванного Федерального закона. Согласно ст.3 Закона ЧАО от 20.10.2006г. «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений Чукотского автономного округа в 2007 году» органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями, установленными пунктами 3, 4, 4.1, 5, 6, 7, 8, 9 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ, по решению вопросов местного значения во вновь образованных поселениях.

Однако, к настоящему времени большинство уставов муниципальных образований, в т.ч. в связи с постоянным совершенствованием федерального законодательства о местном самоуправлении, не согласуются с требованиями федерального и регионального законодательства.

Благодаря мерам прокурорского реагирования, они приводятся в соответствие с требованиями действующих законов.

За прошедший период текущего года горрайпрокурорами оспорены правовые нормы 36-и уставов муниципальных образований (принесено 30 протестов, 6 представлений). Как правило, во многих уставах не были определены нормы, установленные ст.44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ).

В частности, не закреплены конкретные источники официального опубликования и (или) места обнародования муниципальных правовых актов и устава (Иультинский муниципальный района, а также поселения, входящие в состав Анадырского, Чаунского, Чукотского, Билибинского муниципальных районов); не установлен порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ (Анадырский, Беринговский, Билибинский, Провиденский, Чукотский муниципальные районы и все поселения, входящие в их состав).

В уставах Анадырского, Беринговского и Билибинского муниципальных районов в нарушение п.3 ч.1 ст.44 Федерального закона не определены порядок образования, исключительные полномочия органов территориального общественного самоуправления, а также порядок организации и проведения публичных слушаний. Допускалось сокращение перечня вопросов местного значения, установленных ст.ст.14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, в то время как согласно с.1 ст.18 этого же закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон (Анадырский, Билибинский, Провиденский муниципальные районы и все поселения, входящие в их состав).

В уставах Беринговского муниципального района и поселений, входящих в его состав, не установлен порядок назначения и проведения собрания граждан, проводимого по инициативе населения, тогда как в соответствии с ч.2 ст.29 Федерального закона № 131-ФЗ собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

В нарушение ст.42 Федерального закона № 131-ФЗ в уставах некоторых муниципальных образований не в полном объеме определялись вопросы, касающиеся прав и обязанностей муниципальных служащих, требования к муниципальным должностям муниципальной службы, условия и порядок прохождения службы, не учтены требования, предусмотренные Федеральным законом от 02.03.2007г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (сельских поселений Кепервеем, Илирней, Омолон, Анюйск, Островное и городского поселения Билибино Билибинского района, сельских поселений Айон и Янранай Чаунского района, сельского поселения Лаврентия Чукотского района, сельского поселения Ламутское Анадырского района и сельского поселения Снежное Провиденского района).

В соответствии с ч.1 ст.46 Федерального закона № 131-ФЗ проекты муниципальных актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

Вместе с тем в уставах Анадырского, Беринговского, Билибинского муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, сокращался перечень субъектов правотворческой инициативы. В уставах городского округа Анадырь, Анадырского, Билибинского муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, в нарушение ч.2 ст.71 Федерального закона № 131-ФЗ не определены основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов в соответствии с Федеральным законом.

Уставами Провиденского муниципального района и поселений, входящих в его состав, а также поселений, входящих в состав Анадырского и Чаунского муниципальных районов, не определен порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа, что противоречит ч.3 ст.54 Федерального закона № 131-ФЗ.

Нормы уставов этого же района и поселений, входящих в его состав, а также поселений, входящих в состав Анадырского муниципального района, противоречат действующему законодательству в части сокращения перечня субъектов, на основании обращений которых местный референдум назначается судом, что является ограничением полномочий органов, обеспечивающих организацию и проведение местного референдума в муниципальном образовании.

В ходе проверок в уставах были выявлены и другие нарушения законодательства о местном самоуправлении.

К настоящему времени по актам прокурорского реагирования не приведены в соответствие с федеральным законодательством уставы 28 муниципальных образований. 16 протестов и 4 представления прокуроров, внесенные в июне т.г., еще не рассмотрены в связи с отсутствием кворума депутатов представительных органов местного самоуправления, по остальным актам приняты решения о внесении изменений в уставы, но они до сих пор не зарегистрированы в установленном порядке и не опубликованы.

Существующая в округе транспортная схема не позволяет своевременно осуществлять отправку пакета документов, необходимого для государственной регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав, что приводит к затягиванию процесса совершенствования уставов муниципальных образований и приведения в соответствие с федеральным и региональным законодательством.

Правотворческая деятельность органов местного самоуправления нередко сопровождалась нарушениями законов, которые в большинстве случаев выражались в превышении ими своих полномочий. Например, в марте текущего года прокурором г. Анадырь опротестовано 6 распоряжений Главы администрации городского округа Анадырь, которыми необоснованно, с превышением полномочий, предпринимателям и юридическим лицам давались разрешения на открытие магазинов, и устанавливался график их работы. Все протесты в установленный срок были рассмотрены и удовлетворены.

Прокурором Билибинского района принесен протест на постановление главы района «Об утверждении муниципальной целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в Билибинском муниципальном районе на 2007-2010 годы». Постановление было принято в нарушение положений ч.10 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации относящих к исключительной компетенции представительного органа принятие планов и программ муниципального образования. Незаконное постановление по протесту прокурора отменено.

В разделе 3 Положения о порядке реализации муниципальной целевой программы «Обеспечение жильем молодых семей в городе Анадырь на 2007-2010 годы», утвержденной постановлением Совета депутатов городского округа Анадырь № 245 от 15.12.2006 г., устанавливался порядок и условия признания молодой семьи, имеющий достаточные доходы либо иные денежные средства для оплаты расчетной (средней) стоимости жилья.

Тогда как такие полномочия в соответствии с п.7 раздела 1 Правил предоставления молодым семьям субсидий на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.05.2006 № 285, предоставлены органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

 В связи с допущенными нарушениями данное Положение в указанной части было опротестовано (14.03.2007г.). Протест рассмотрен и удовлетворен.

Постановлением главы администрации городского округа Анадырь №48 от 21.03.2007 был утвержден Порядок обращения, и выплаты компенсации части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях городского округа Анадырь. Указанный правовой акт также был принят с превышением полномочий.

Согласно п.2 ст.52.2 Закона РФ от 10.07.92 № 3266-1 «Об образовании» порядок обращения за компенсацией, а также порядок ее выплаты устанавливается органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Протест прокурора рассмотрен и удовлетворен, незаконное постановление отменено.

25 протестов горрайпрокурорами в отчетный период принесены на правовые акты органов местного самоуправления, регулирующих жилищные правоотношения (в части незаконного признания жилых помещений непригодными для проживания; необоснованного исключения из списков граждан, состоящих на учете для улучшения жилищных условий; временное заселение жилых помещений без согласия их нанимателей и т.д.), 24 из них рассмотрены и удовлетворены в полном объеме.

Муниципальными образованиями не в полном объеме регулировались вопросы в области бюджетных отношений; при заключении контрактов не всегда соблюдались требования ст.72 БК РФ, предусматривающие их размещение на конкурсной основе и т.д.

По протесту прокурора Анадырского района, в частности, был отменен приказ и.о. начальника Управления образования Анадырского муниципального района от 26.12.2006г. № 265 «О размещении муниципального заказа у единственного поставщика».

Пунктами 1.5 и 1.7 данного приказа в нарушение требований бюджетного законодательства и ст.55 Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ определялось размещение муниципального заказа у единственного поставщика с заключением муниципальных контрактов без проведения конкурса с ФГУП «ЧукотАВИА» на оказание услуг для муниципальных нужд управления по перевозке детей и лиц их сопровождающих, материально-технических ресурсов, учебно-методических средств на полиграфической основе, а также с Отделом вневедомственной охраны при ОВД Анадырского района на оказание услуг по организации охраны помещений с помощью пультов централизованного наблюдения управления образования и подведомственных образовательных учреждений.

В результате вмешательства прокурора этого же района отменено распоряжение администрации Анадырского муниципального района от 25.10.2006г. № 250-ра, в соответ-ствии с которым в нарушение ч.6 ст.9, ч.3 ст.29 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ цена муниципального контракта, заключенного с ООО «Чукотремстрой», в связи с дополнительным соглашением к данному контракту на выполнение работ по обустройству внутридворовых детских площадок в поселке Угольные Копи, увеличивалась на 1 225 897 руб. или более чем на 5% (на 21% ).

Органами местного самоуправления допускались нарушения и в других сферах их деятельности.

Прокурорские проверки, проводимые в сфере бюджетного законодательства, свидетельствуют, что большинство нарушений указанного законодательства органами муниципальных образований допускаются при использовании средств местного бюджета.

Одной из основных причин и условий, способствующих совершению указанных нарушений, является отсутствие в муниципальных образованиях органов финансового контроля.

В связи с этим горрайпрокурорами в адрес глав муниципальных образований неоднократно вносились представления. А прокурором г. Анадырь направлено заявление в суд о признании противоречащим бюджетному законодательству Устава городского округа Анадырь в части невключения в структуру органов местного самоуправления кон-трольного органа муниципального образования и порядка контроля за исполнением местного бюджета; а также обязывании Совета депутатов ГО Анадырь внести в Устав городского округа Анадырь изменения в части включения в структуру органов местного самоуправления контрольного органа муниципального образования и порядка контроля за ис-полнением бюджета.

Решением Анадырского городского суда от 28.07.2006г. в удовлетворении названных требований прокурору отказано в связи с тем, что Совет депутатов ГО Анадырь при принятии Устава и формировании структуры органов местного самоуправления действовал в строгом соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 2 статьи 34 которого предусмотрено обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления лишь представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа).

Судебная коллегия по гражданским делам суда Чукотского автономного округа, проверив законность и обоснованность состоявшгося судебного постановления по кассационному представлению прокурора, определением от 05.10.2006г. указанное решение суда оставила без изменения, а кассационное представление прокурора без удовлетворения.

По мнению прокуратуры округа надзор за исполнением законодательства о местном самоуправлении остается одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры.